Projet de loi Valter : un (tout) petit pas pour l’opendata

Le texte porté par la secrétaire d’Etat en charge de la Réforme de l’Etat et de la Simplification a été définitivement adopté jeudi 17 décembre après un dernier vote au Sénat. Issu d’un accord en commission mixte paritaire, il entérine des exceptions à la réutilisation libre et gratuite des données.

Les partisans de l’open data n’auront pas eu le cadeau escompté au pied du sapin : voté définitivement au Sénat ce jeudi 17 décembre, le projet de loi Valter transposant la directive public sector information (PSI) de 2013 n’est pas à la hauteur de leurs espérances. Pour reprendre les termes de Paul Molac, député écologiste :

Si la loi prévoit la gratuité des données, l’essentiel du texte consiste à en lister les nombreuses exceptions.

Présenté en catimini le 31 juillet, examiné en procédure accélérée, ce texte a des allures de vilain petit canard mal-aimé de l’open data, ne serait-ce que par son existence même : initialement, la directive PSI devait être transposée dans le cadre du projet de loi Lemaire, examiné le 19 janvier prochain au Parlement. L’argument avancé pour le dissocier ? La Commission européenne avait envoyé une notification à la France car la date limite de transposition tombait mi-juillet.

Qu’on entende ou non l’explication, il en résulte un sentiment de cacophonie gouvernementale sur l’open data, car le texte de la secrétaire d’Etat en charge de la Réforme de l’Etat et de la Simplification heurte celui d’Axelle Lemaire. Ce dernier pousse l’ouverture des données publiques, portée par une secrétaire d’Etat qui “sent” visiblement mieux les enjeux de l’ouverture des données publiques que Clotilde Valter, fraîchement débarquée sur le sujet. L’impression d’éparpillement est renforcé par l’insertion d’un article dans la loi Notre obligeant les collectivités de plus de 3500 habitants à ouvrir leurs données et l’ouverture des données de transport dans la loi Macron.

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Le choix d’une transposition a minima a été justifié par deux arguments. Il a été plusieurs fois rappelé que le Conseil constitutionnel avait, cet été, fait un sévère rappel à l’ordre sur les écarts de transposition. Toutefois, les amendements proposés n’avaient rien de cavaliers législatifs. Le second a consisté à renvoyer au projet de loi Lemaire pour des ambitions plus poussées.

L’accord trouvé en commission mixte paritaire (CMP) a été loué à de multiples reprises, et, en dépit de réserves émises par les habituels soutiens de l’open data, comme le député Lionel Tardy (LR) ou la sénatrice (EELV) Corinne Bouchoux, l’ensemble des groupes parlementaires a voté le texte, à l’exception du groupe sénatorial CRC. Les ambitions sont donc renvoyées au projet de loi Lemaire, notamment.

Fin des exceptions pour la culture, l’enseignement et la recherche

Dans le détail, outre l’instauration du principe de gratuité, le texte supprime les exceptions à la gratuité des données dont bénéficiaient la culture, l’enseignement et la recherche (article 1er).

Lors de l’examen par le Sénat, sous la houlette d’un rapporteur plutôt “closed data”, Hugues Portelli (LR), la recherche restait hors du droit commun mais la CMP est revenue dessus, grâce à un Jean-Pierre Sueur (PS) particulièrement convaincant. Les données des services publics industriels et commerciaux restent exclues.

Sur les formats, le texte laisse optionnel le choix d’un “standard ouvert et aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine”, et n’oblige même pas de publier en format électronique (article 1er B). C’est donc un frein à la réutilisation qui est maintenu. C’est toutefois un progrès par rapport au texte initial, qui ne prévoyait rien sur les formats.

Les accords d’exclusivité ont eu la peau dure, bien qu’ils soient plus encadrés (article 2). Accordés par des producteurs de données à des réutilisateurs “si un tel droit est nécessaire à l’exercice d’une mission de service public” selon la disposition actuelle de la loi Cada, ils ne peuvent dépasser désormais 10 ans. Dans le cas des données culturelles, la durée de cet accord peut monter jusqu’à 15 ans, “lorsqu’un droit d’exclusivité est accordé pour les besoins de la numérisation de ressources culturelles”. La première version ne prévoyait pas de limitation de durée dans ce dernier cas.

Les accords d’exclusivité sont rendus transparents et publics. Un amendement du député Bertrand Pancher (UDI) avait rajouté une obligation identique pour les avenants et la publication sous format électronique, et un amendement EELV interdit le cumul de l’accord d’exclusivité et de la redevance, autant de dispositions retenues.

Survivance des redevances

Il reste également possible de maintenir des redevances, selon des modalités qui laissent des marges de manœuvre (article 3). Le rapport Trojette de 2013 avait permis d’avoir un premier regard approfondi sur ce sujet qui fâche. Si la majorité des redevances sont d’un montant faible, une poignée d’opérateurs, comme l’Insee et l’IGN, en tirent des revenus substantiels qui se comptent en millions d’euros.

Dans un contexte de restriction budgétaire et faute d’une capacité/volonté à faire évoluer leur modèle économique de ce point de vue, ces opérateurs préfèrent s’accrocher à ces sources de revenus identifiées, et quand bien même leur montant diminue de plus en plus.

Au vue des dispositions retenues, ces derniers ont eu gain de cause. En effet, “les administrations (…) tenues de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public” peuvent toujours établir des redevances. Une disposition plus ambitieuse aurait, par exemple, limité le montant des redevances à des tarifs limités aux coûts marginaux.

En outre, les redevances sont autorisées pour financer des opérations de numérisation de documents culturels.

Clotilde Valter a annoncé qu’un travail avait été engagé sur les modèles économiques, suite aux débats parlementaires. Soit deux ans après le rapport Trojette qui soulignait déjà l’urgence de se pencher dessus. Le récent rapport Fouilleron sur la vente de données entre administrations va dans ce sens.

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La possibilité de créer des redevances est un peu plus encadrée que dans le texte initial puisque les “informations ou catégories d’informations” qui y seraient soumises seront “préalablement fixée par décret, après avis de l’autorité compétente”, en l’occurrence la Cada. Auparavant, seul un décret sur les administrations autorisées à percevoir des redevances était prévu. Toutefois, la Cada ne sera pas saisie sur le montant de ladite redevance.

Les parlementaires ont également ajouté une révision des montants tous les ans, ainsi que les catégories d’administration autorisées.

L’article 5 organise la transparence du système : « Les conditions de réutilisation des informations publiques ainsi que, le cas échéant, le montant des redevances et les bases de calcul retenues pour la fixation de ce montant sont rendus publics, dans un standard ouvert, par les administrations mentionnées à l’article 1er qui les ont produites ou reçues. »

Prochain round opendata en janvier, avec le projet de loi Lemaire, qui aura aussi fort à faire pour maintenir les dispositions actuelles face aux nombreuses pressions des administrations, des concessionnaires privés, etc.